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新聞來源http://news.hexun.com/2012-11-01/147478608.html

當前,包括資源稅、環境稅等在內的六大稅制改革被提上瞭議事日程,中國稅制改革步入關鍵期。作為我國改革開放以來首個重大的資源類產品改革,成品油稅費改革自2009年實施以來,無論從政策功能的實現,還是從各方利益群體的再平衡,都取得瞭多重成效和經驗。它所創造的價稅費綜合聯動模式,對下一步環境稅、資源稅、房地產稅進行價稅費改革提供瞭鏡鑒。十八大之後,進一步深化改革已成社會共識,正因為此,《財經國傢周刊》聯合新華社其他業務部門共同組成調研小組,對成品油稅費改革這一改革樣本進行瞭一次全方位的調查與解剖。任何改革都是利益格局的重構,成品油稅費改革從醞釀到實施,前後歷經十多年,改革涉及中央與地方、各地方政府、中央多個部委、政府與企業、政府與個人之間的多元利益平衡,同時也涉及每一個消費者的利益。這一改革從醞釀到形成決策共識,從部委統籌協調到配套實施機制,對下一步的稅制改革推進無疑具有重要的示范與樣本意義。朱鎔基總理“治亂”中國的稅燃油費改革發端於1998年,改革最初圈定的突破口,便是將與公路使用行為有關的政府收費改為收稅。當時的基本思路,是以開征燃油稅的辦法,替代交通維護和建設系列的公路養路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費以及地方用於公路、水路、城市道路維護和建設方面的部分收費。這一與公路使用行為有關的稅費改革,也一度被稱作“燃油稅費改革”。到1998年底,全國性及中央部門行政事業收費共300多項,地方收費,最多的省有470多項,最少的省也有50多項。當時中國公路領域收費項目繁多,實為各級政府的非規范性收入,其最大的一項費用就是養路費。而公路建設和管理資金就是依賴收費、罰款、貸款等方式籌集,弱化瞭公路建設的公益性。1998年,時任國務院總理朱鎔基在當選後的第一次記者見面會上,曾把當時的政府收入格局概括為“費大於稅”,形容當時各級政府“亂收費”造成瞭百姓“不堪重負、民怨沸騰”。在這樣的背景下,從公路稅費改革切下改革的第一刀,成為朱鎔基總理當時的選擇。中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇在接受《財經國傢周刊》記者采訪時回憶說,正是由於當時的公路收費,多系政府部門自立規章的產物,並作為自收自支的財源,直接裝入其“小金庫”。在那樣一種情形下,收費常與“亂”字相連。1998 年1月1日,《中華人民共和國公路法》正式實施。該法案第四章第三十六條民間二胎房貸利息規定,“公路養路費用采取征收燃油附加費的辦法。”1999年10月31日,第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議,將這一條修改為“國傢采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金,具體實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養護資金,必須專項用於公路的養護和改建。”“這等於從法律上為燃油稅的開征創造瞭條件。”中央財經大學稅務研究院副院長劉桓教授回憶說。當年,劉桓曾親自參與瞭燃油稅開征方案的調研和設計制定。萬事俱備,燃油稅當年的開征似乎已成定局。然而,就在人們期待中央政府的“臨門一腳”時,意外發生瞭。差一票,等十年最終,燃油稅費改革方案在提交人大常委會審議時,以一票之差沒能通過。事後,時任新華社香港分社社長的人大常委薑恩柱,見到當時的財政部長項懷誠連聲道歉:“老弟,真是對不起瞭!平時我也不請假,正好那天就請假瞭。我要在,肯定會投你的贊成票。”花絮背後,其實是諸多利益的糾纏。如何妥善解決公交、農、漁等行業的特殊性問題,便是其中之一。比如農民從事農業生產時,也要用這些燃油來抽水澆灌,農業機械耕作、糧食加工等等,由於這些油並沒有在國道、省道、縣鄉道上運輸,此前並沒有征收養路費。而如果全國統一費改稅,農業使用燃油,在購買時必定要交這部分稅收,這就增加瞭農民負擔。如何對其進行補貼?需要周密的方案設計。燃油稅該替代哪些地方收費項目?改革方案設計過程中,方案制定者曾一度提出,要以海南經驗為基礎,將養路費、過路費、過橋費、運輸管理費等諸多交通費用全部納入其中。然而,這一方案遇到的阻力是驚人的。一方面,這意味著有大量的交通收費將轉換成稅收,並進入國庫,而此前,這些收費主要由交通部門來征收和使用;另一方面,這意味著大量收取養路費、過路過橋費人員的身份轉換問題。據國稅總局一位負責人回憶,國稅總局當年也曾同意接收這批收費人員,根據人事部門的統計約12萬人。然而,當準備接收的時候,這個數字一下子變成瞭27萬人。而當時的地稅局總人數也不過30萬,吃不消。同時,養路費轉為燃油稅,還涉及到中央地方的利益分配。“公路交通收費,一直都主要歸屬地方政府。然而,燃油稅一旦開征,中央地方如何分配?燃油稅的優勢是可以流動,但中國地方經濟發展的顯著差距就決定瞭,燃油稅本身可能會造成各地稅收的偏斜和向東部集中,這裡面又存在一個利益分配問題。”財政部財政科學研究所一位負責人如此分析。國際油價使燃油稅改革又一再錯失時間之窗。2001年以前的數年,國際油價一直在25美元/桶左右徘徊。那時候一個比較成形的開征方案是,采取定額征收的辦法,每升征收1-1.5元的燃油稅,加上當時國內汽油(93號汽油)2.6元/升左右的價格,油價基本達到3.5元-4.0元之間。而就在這一開征方案將出未出之際,國際油價開始瞭上漲。2001年中,國際油價一度達到28-30美元/桶,增幅達12%-20%。在那個低油價時代,這成瞭一個高位的價格瞭。“目前問題是油價太高,因此原定下半年實行,但現在看來要推遲。汽油收那麼高價錢,但是到時候人傢還是設關卡、要收費,怎麼辦?”當時的一位政府決策者表達瞭這樣的憂慮。國務院決定分步實施改革方案,從2001年1月1日起,先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費;第二步,根據國際市場原油價格變動情況,擇機出臺燃油稅,取代公路養路費等交通維護和建設方面的部分收費。此後的8年,國際油價不斷飆升,最高達到2008年上半年的140多美元/桶。而國內汽油價格,不僅再沒回到預期價位,反而持續攀升,從2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升,增幅超過130%。無奈之下,“擇機開征”成為政府官員每年關於燃油稅幾乎千篇一律的表達。稅費改革的突破口,也因此轉到瞭農村稅費改革上。這一等,就是10年。終於抓住瞭“時間窗口”這10年間,改變的不隻是油價。“10年走下來,無論稅費本身,還是整個經濟社會環境,都發生瞭極大的變化。這些變化,使得燃油稅費改革面臨的問題更加復雜化瞭。”高培勇說。高培勇分析指出,一方面,隨著以農村稅費改革為代表的各項稅費改革的深入,稅費改革同政府收入行為及其機制掛起鉤來,從而被賦予瞭規范政府收入行為及其機制的意義。另一方面,隨著針對開征燃油稅問題而展開的廣泛調研,特別是圍繞燃油稅內涵與外延而在國際范圍內進行的多方求證,兩類不同性質的燃油稅逐漸進入人們視野:作為一般性收入、可統籌安排於各項政府支出的燃油稅;作為專項收入、須專款專用於公路的維修或建設支出的燃油稅。兩相比較,究竟要用怎樣的燃油稅取代既有各種收費?同時,最初的燃油稅改革方案,隻是圍繞公路的使用行為,在公路使用的“小天地”內謀劃。然而,隨著低碳經濟理念在全球范圍的興起,作為一種新的政策目標,節能減排已經日漸融入現實生活。控制燃油消費,顯然就在節能減排視野之內。而當兩方面政策目標獲得疊加後,原有成品油稅費改革方案,也隨之加以全面系統的調整。此外,包括改革帶來的管理部門之間職能的轉移,日益龐大的人員安置規模,國際油價的頻繁波動和中國對燃油需求量的急劇膨脹,……多重因素疊加,剪不斷、理還亂。所有這些變化揭示瞭一個重要事實:在今天的中國,成品油稅費改革所牽動的因素,已非限於稅費改革范疇,甚至不限於財稅管理領域,而是事關整個經濟社會發展的多元變量。“既然牽一發而動全身,有關它的改革方案,不能不通盤考慮、整體謀劃,爭取"一舉多得"、"多方共贏"之法。”高培勇說。2008年底,正是全球金融危機肆虐的時刻。一方面,當時的宏觀經濟政策亟待拉動內需,取消政府圍繞公路的相關收費並改為征稅,對於規范政府收入,減輕社會負擔,擴大內需,具有特殊的政策功效。另一方面,國內僵化的成品油定價機制已經走到盡頭,不僅成品油價格與原油價格幾度出現倒掛,煉油廠虧損嚴重。而且,在地方煉油廠陷於停產或半停產的狀態下,國內市場供應緊張的現象時有發生。從而,迫切需要理順成品油價格形成機制,合理引導成品油消費。英國管理學傢普希爾曾說,再好的決策也經不起拖延,當機立斷至關重要。當年7月,國際油價從最高147美元/桶一路下行,至12月紐約市場油價最低已跌破40美元/桶。而當時,中國國內成品油價格大體相當於80美元/桶的水平,已經遠高於國際油價。時間“窗口”被打開。中國政府迅速抓住瞭這個稍縱即逝的機會,推出瞭成品油稅費改革。2008年11月11日,國務院召開瞭成品油價稅費改革工作會議。在不到一個月以後,12月5日,當時財政部等四部委局就聯合發佈公告,就此改革方案向社會公開征求意見。8天後修改稿完成。12月18日國務院就發佈瞭《關於實施成品油價格和稅費改革的通知》。最終推出的成品油稅費改革的核心內容是,提高現行成品油消費稅單位稅額,以取代公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六費(包括海南燃油附加費,以下同)等六項收費和政府還貸二級公路收費(包括二級公路上的隧道、橋梁收費,以下同)。“這次改革,抓住當前和今後一段時間十分難得的歷史機遇,以實現"節約環保、規范發展、穩定供求、公平減負"為主要目標,統籌兼顧,協調聯動,綜合推進燃油消費稅、交通收費和成品油價格形成機制三項重要改革,具有重大而深遠的意義。”國務院副總理李克強2008年12月在成品油價稅費改革省區市負責同志座談會上如是總結。利益再平衡任何一項改革,都是制度和機制的重塑,也是原有利益格局的調整,以形成新的利益導向機制,成品油稅費改革概莫能外。成品油稅費改革後,地方政府將失去包括“公路養路費”等六費收入,而增加的燃油消費稅為中央稅,統一收歸中央。如何將中央增加的稅收合理分配,關系到改革成敗。“中央財政隻是過路財神,不擠不占。”李克強在改革推出前的內部會議上明確說。改革推出時就確定,所有新增收入不作為經常性財政收入,不計入現有與支出掛鉤項目的測算基數,由中央財政通過規范的財政轉移支付方式分配給地方。同時,改革後形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變。在此基礎上,各省的返還基數最後確定以2007年底六費收入,並考慮2008年的10%的增幅確定。而關於增量分配問題,根據取消二級公路收費的情況,每年撥付260億元,償還地方債務的本金部分,先撤先補,並對西部省份有一定的傾斜。這在一定程度上刺激瞭一些省份,在2009年初剛推出燃油稅時就全面取消瞭二級公路的收費。與此同時,中央財政不擠不占的原則,也使改革在部委之間的博弈更易化解。地方政府和交通運輸部作為原來六費的征收和支配部門,也支持改革的進行。主要是這種原則設計仍可保證原來的公路養護和一部分建設資金的需要,同時解決瞭原養路費征收成本高,漏征率大的問題。交通運輸部公路科學研究院副總工程師李亞茹介紹,逐步有序取消政府還貸二級公路收費,通過中央財政轉移支付方式支持解決地方二級公路建設中的債務問題,使很多地方交通部門逐步減輕債務包袱。在財政部提供的內部報告中,因多年形成的權責關系復雜、數額龐大的交通部門債務如何還本付息,以及新債今後如何償還等,都是下一步需要加以解決的問題。以福建省為例。二級公路撤消後,國傢每年給予一定的補助,用於過去公路債務的償還。福建省2009年拿到16億多,2010年拿到13億多,2011年11億多,今年9億多。以2008年底為期限,福建省核定公路債務餘額250億。目前需要償還的債務起碼在100億以上,一年利息就要6億多。福建省對這塊債務規定是“各級財政誰借誰還”。據福建省交通運輸廳辦公室主任陳嶽峰介紹,2008年以來,福建省交通投資超過3100億,超過此前建國以來的總和。現在福建省普通公路建設,除瞭省裡補助外,重點發揮地方政府的積極性,畢竟地方政府還有一些融資籌資手段,如土地開發等。看似交通部門、地方政府在改革中收費和支出的權力弱化,但是由於改革對於財政明確瞭,專款專用於公路的維修或建設支出,改革圍繞公路的維護或建設貫徹“取之於路、用之於路”或“誰用路、誰掏錢”的理念,使其原有的財權與事權得以維護。另一個利益補償群體則是大批的收費征稽人員。2007年末,全國養路費和航道養護費等收費稽征人員35.4萬人,撤銷政府還貸二級公路收費站點,涉及9萬多人。“能否妥善做好相關人員的安置和處理,是推進成品油稅費改革,撤銷政府還貸二級公路收費站點的前提。”財政部副部長王軍說。圍繞上述人員安置,相關部門采取鼓勵提前退休、稅務部門考試擇優錄取、帶編制劃轉公路局、所屬機構內部轉崗等多種途徑積極穩妥地加以化解。政府與企業的關系也在改革中得到重點考慮。改革同時啟動瞭新的成品油價格形成機制。即將當時由發改委規定的零售基準價格,允許其上下浮動,改為實行最高零售價格。時任中國石油(601857,股吧)天然氣股份有限公司財務總監周明春就表示,成品油價稅費聯動,扭轉瞭煉油企業連續幾年虧損的狀況,成品油價格在新的形成機制下,改變瞭價格倒掛,使公司煉油業務由2008年虧損923億元,到2009年前十一個月就盈利135億元。除此之外,還是由於國際原油價格的大幅下降,最終雖然成品油消費稅稅額為,汽油每升提高0.8元,柴油每升提高0.7元,但是改革發佈後,成品油的零售價格卻下降瞭。2008年12月19日,汽油零售價格每升下調0.91元,柴油則下調瞭1.08元。價格下降使成品油的消費者一夜之間接受瞭改革。“在改革起步階段,也就是新的利益導向機制形成的初期,既得利益的平衡仍是需要的。在改革的起點上,保護合理的既得利益是一個重要的初始條件。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希說。樣本鏡鑒中國的成品油稅費改革,從來便是作為中國改革大系統中的一個子系統存在的,其樣本意義彌足珍貴。一項成功的改革應具備以下特征,包括最高領導層強烈的政治意願、立足實際的科學改革方案、準確的改革時機和對改革機遇的成功把握、適當的妥協機制或補償機制、及時的改革成效監控與評估和對國際國內重大挑戰積極的、正面的響應。“成品油稅費改革完全具備瞭上述特征。” 清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼說。胡鞍鋼分析指出,早在1998年,黨中央和國務院就開始對資源定價機制改革謀篇佈局,特別是綠色發展理念逐步為人們廣泛接受後,這種政治意願更為突出。以成品油稅費改革為代表的一系列具備綠色稅收特征的改革措施相繼出臺,我國的綠色稅收體系已初現端倪。從改革方案上看,成品油稅費改革充分體現瞭財稅部門對宏觀調控工具的成熟把握,以及對改革條件、改革內容和改革實施方案的深思熟慮。成品油稅費改革這本“賬”不但測算科學,而且也非常公平合理,兼顧瞭中央與地方、企業與消費者、公路管理機構與交通收費征稽人員等多方的利益,保證瞭改革的順利、平穩實施。從改革時機看,成品油稅費改革及時把握“機會窗口”,果斷打開“政策天窗”,利用危機,謀定而動。從補償機制看,成品油稅費改革將成品油消費稅列為中央收入,再通過適當的方式全部分配給地方,保證地方利益不會因為改革而受到影響。中央對地方采取稅收返還和轉移支付相結合的模式,一方面保證地方養路費等六費的既得利益,另一方面又充分考慮各地燃油消耗量的實際因素,按批發環節燃油銷量分配,保證地方的基本需求,同時,按照交通設施裡程等因素分配,適當體現全國道路的均衡發展,實現瞭新舊兩套成品油稅費機制的平穩過渡。國稅總局稅收科學研究所副所長靳東升表示,成品油稅費改革體現瞭中央政府綜合配套的改革模式和宏觀調控手段的運用。這個不僅是首次成功的案例,也啟發瞭“十二五”規劃綱要的思路,將很多改革融入瞭價稅費聯動的模式。高培勇指出,這場中國成品油稅費改革最成功的地方,就是堅定不移的決心。而且推進這項改革的決心始終是沒有間斷,另外一個就是十年磨一劍,對這場改革的準備相當的充分,方案謀劃得相當的周密,所以在國際金融危機,國際油價下降那樣一種特殊背景下,臨門一腳就踢得非常成功。在高培勇看來,把這樣一個基本的經驗放在當前的背景條件下,“十二五”期間我們面臨諸多繁重的改革任務,還特別需要這種魄力,這種耐心。

成品油稅費改革創新樣本

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